经过5年多的实践探索,社会稳定风险评估实践探索中取得显著成效,但由于制度本身的缺陷及其政治生态环境影响,在重大事项社会稳定风险评估制度建设中还存在一
些亟需解决的问题。
1.各级政府对社会稳定风险评估制度的认识不统一,缺乏战略性思考,影响了稳定风险评估制度的实践和推广。当前各地在稳定风险评估制度实践探索中,仅将风险评估作为维稳的一种手段,而没有从社会管理创新与公共政策科学化战略高度来审视社会稳定风险评估,不能正确看待风险评估与改革发展的关系,致使社会稳定风险评估的内生性动力不足,影响风险评估的进程。有些地方政府甚至认为评估工作增加了行政成本,人为增加了重大事项的出台程序,影响了工作的效率。尤其是一些经济部门担心社会稳定风险评估制度会影响经济发展的速度和城市建设的进程等。思想认识问题不仅制约了评估工作的主动性,还影响评估工作的实际效果,成为社会稳定风险评估制度建设的主要障碍。
2.缺乏统一的系统化、权威性的法律规范体系,使社会稳定风险评估工作的规范性、权威性不够,影响风险评估的效果。由于全国没有统一的社会稳定风险评估制度方面的法规文本,各地社会稳定风险评估工作基本上都是根据自己对评估工作的理解逐步推开的,缺乏统一的规范文件指导,影响了风险评估的质量和效果。同时,对社会稳定风险评估结果运用的权威性规定不明显,这对于做决策、出政策、搞改革、上项目并不具有实际的一票否决权。在发展是第一要务思想的指导下,一些地方领导根本没有真正树立评估不达标即一票否决的意识与决心,没有对地方政府领导风险评估行为形成有效地约束,这种制度设计缺陷影响了社会稳定风险评估工作的推进。
3.公众参与社会稳定风险评估的规定不明确,利益相关者参与度不高,评估的过程难以真正吸纳和体现民意,影响风险评估的质量和效果。社会稳定风险评估的风险主要属
于社会风险,涉及到对利益相关者的管理。“只有在利益相关者充分参与的基础上,才有可能提高社会稳定风险评估的质量,……只有提高社会稳定风险评估质量,从而能够缓解社会矛盾冲突、从源头上治理社会矛盾,其关键能够准确识别利益相关者,采取科学管理模式。”
[3]在实践探索中,有关重大建设项目的社会风险评估虽然也提到专家座谈、抽样调查及听证会等形式,但在目前项目的实际操作中,一些地方坚持群众路线的意识不强,不愿意接触群众、倾听民意,还存在害怕多数群众知情的心态,采取关门搞评估,这对倾听居民心声,了解群众意见,完善项目方案,维护社会稳定,难以起到积极作用。缺乏利益相关者参与稳定风险评估的制度设计,使公众及利益相关者在社会稳定风险评估中地位不明确,公众参与程度不高,民意得不到及时反馈,这不仅制约了政府稳定风险评估工作的主动性,而且影响评估的质量和实际效果。
4.评估指标的设计比较笼统和抽象,评估技术相对落后,难以确保评估结果的科学性和权威性。重大事项社会稳定风险评估工作在我国仍处于探索阶段,评估指标不够科学、系统,目前评估指标选取与设置、评估指标的权重、具体测评技术等大多未经系统论证。评估过于重视“可行性分析”的有效性,而缺乏对“不可行性”的论证,使得不少项目评估实际上流于形式。同时,评估过程操作简单,民间表达渠道相对不畅,对利益相关群体的利益诉求了解不够,也使评估结果难以具有可预测性与权威性。
[4]5.评估责任主体不够清晰,易形成评估责任主体与重大事项本身的利益纠葛,难以保证评估结果的公平性。从各地政府社会稳定风险评估实施办法来看,重大事项决策的提出部门、政策起草部门、项目申报审批部门、改革的牵头部门、工作的实施部门都是负责组织实施重大事项社会稳定风险评估的责任主体。而这些规定过于原则和抽象,主体太过复杂,最后可能导致没人负责。这也说明同一个部门既负责重大政策决策的出台又负责评估和判定这一政策是否会影响社会稳定,或是同一个单位既负责承办建设项目又负责评估和判定这一建设项目是否会影响社会稳定,可以预期的是,最后风险评估的结果往往是肯定而非否定该政策决策或建设项目。这样的风险评估就成了“做形式”、“走程序”
[5],最终将会影响风险评估的客观性,而很难获得公众的支持和认同,进而造成风险评估制度缺乏公信力和科学性。6.监督与考核的主体缺乏专业性和权威性,难以有效地对风险评估责任主体进行监督和考核。部分地方稳定风险评估实施办法规定,维稳、信访部门要坚持对评估事项的动态检查和评价,督促相关地区、部门、单位落实应急预案。如果发生群体性事件,由各级维稳办组织有关部门查清事件经过、原因及重大决策社会稳定风险分析和评估工作的开展和落实情况,必要时由相关职能部门提出行政问责的意见和建议。事实上,社会稳定风险评估工作是一项专业性很强的工作,只有对全过程进行专业、权威的监督和考核,才能确保评估工作的顺利推进,保证评估的结果客观公正。而政法委维稳办、信访办不是专业性职能部门,缺乏专业上的优势,如果仅从评估结果方面对评估主体行为进行监督和考核,而不从专业角度对风险评估和控制过程进行全程监控,难以有效发挥其对评估工作监督和考核的功能。
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